Wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 2688/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) NSA Wojciech Mazur Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1118/12 w sprawie ze skargi J. W.-K., M.K. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2012 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz M. K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1118/12 w sprawie ze skarg J. W.-K., M. K. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2012 roku nr [...],[...],[...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi Nr [...] z dnia [...] maja 2012 roku; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zaskarżoną decyzją SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) oraz art. 50 ust. 1, art. 52, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647, powoływana także jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pn. "[...]" planowanej do realizacji w Ł. oraz w K. Ł. W toku postępowania ustalono, iż ww. decyzją z dnia [...] maja 2012r. organ I instancji uwzględnił wniosek [...] S.A. [...] z siedzibą w Ł. i na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla wyżej opisanego przedsięwzięcia w granicach wskazanych nieruchomości. Od powyższej decyzji organu I instancji jednobrzmiące odwołania wnieśli J. W.-K. i M. K., którzy zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie należy do inwestycji, dla której powinien zostać sporządzony raport oddziaływania na środowisko oraz wydanie decyzji bez uzyskania uprzednio takiego raportu oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Odwołujący podnieśli również zarzut naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niepełne uzasadnienie zasadności wydania zaskarżonej decyzji i w związku z tym zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Od decyzji organu I instancji odwołał się również pełnomocnik K. P., zarzucając po pierwsze naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1 i w związku z art. 52 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie, ponieważ zaskarżona decyzja nie uwzględnia prawa własności skarżącego do nieruchomości położonej w K. Ł. o numerze działek [...] oraz [...], gdyż planowana inwestycja całkowicie zmieni możliwość dotychczasowego zagospodarowania jego nieruchomości, mimo że istnieją inne możliwości przebiegu linii kablowej, które zapewnią możliwie najmniejszy konflikt między interesem społecznym a interesem jednostki, a także naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy oraz § 9 ust. 1 i 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera analizy stanu faktycznego i prawnego oraz załączników do decyzji, które stanowią jej integralną część, co powoduje że decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., polegające na braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceny charakteru stosowanych procedur pod kątem ewentualnej ingerencji w prawo własności nieruchomości, przez które ma przebiegać planowana inwestycja. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasadzenie na rzecz odwołującego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uznało je za niezasadne i wymienioną na wstępie decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia kryteria inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu odwoławczego zamierzenie inwestycyjne, o którym mowa spełnia obie wymienione przesłanki, a tym samym stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy to również dodatkowego ułożenia kabla światłowodowego w rowie kablowym na całej jego długości, na głębokości ok. 0,7m, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Kolegium podniosło, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie odniósł się co prawda szczegółowo do poszczególnych elementów planowanego przedsięwzięcia, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że przedsięwzięcie stanowi realizację inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o znaczeniu lokalnym, to jednakże nie można tego uznać za uchybienie, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących szkodliwie oddziaływać na środowisko, a tym samym inwestor nie był zobowiązany do złożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko nie są wyodrębniane poprzez wskazanie ogólnych kryteriów, a poprzez indywidualne ich wyliczenia. Planowane przedsięwzięcie, wbrew twierdzeniom odwołania, nie jest wymienione w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika bowiem jednoznacznie z treści zaskarżonej decyzji (pkt 1.1) planowana inwestycja polegać będzie na ułożeniu w gruncie równolegle dwóch lub jednej (w zależności od odcinka) linii kablowych o żyłach miedzianych w izolacji z polietylenu. Nie może więc budzić wątpliwości, że w tym przypadku nie mamy do czynienia z linią napowietrzną, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia. Ponadto Kolegium wskazało, iż organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji. Skoro zatem we wniosku inwestora wskazano jako teren inwestycji działki o określonych numerach ewidencyjnych, to organ orzekający zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej inwestycji właśnie na tym terenie. Ewentualna bowiem zmiana wskazanej lokalizacji przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, stanowiłaby naruszenie art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można natomiast odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy). Jeśli zatem regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji co do ustalenia zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych przesłanek ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi bowiem typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada dany stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy. Organ II instancji wyjaśnił w związku z powyższym, iż stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1), oraz analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zatem zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co oznacza, że nie znajdują także zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy fazy projektowania zmiany zagospodarowania przestrzeni, nie zaś fazy realizacji samej inwestycji. Do realizacji może dojść po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei dla uzyskania pozwolenia na budowę konieczne jest dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane). Brak w tym zakresie uniemożliwia inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku decyzji wydawanej w fazie projektowania zagospodarowania terenu, wymóg taki nie jest sformułowany. Na tym etapie inwestor nie musi zatem legitymować się tytułem do nieruchomości. Decyzja taka określa jedynie podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji. Parametry te podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń, a jeśli wymagają tego przepisy, także w postępowaniu unormowanym przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w tym postępowaniu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. W ocenie Kolegium, nie może być uznany za zasadny podnoszony w odwołaniu zarzut związany z obniżeniem wartości nieruchomości odwołujących. W myśl art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Odnosząc treść tego przepisu do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja uwzględnia wymagania w zakresie ochrony osób trzecich w stopniu, jaki wymagany jest na etapie planowania inwestycji. W szczególności przedwczesne na tym etapie są obawy odwołujących się związane z obniżeniem wartości ich nieruchomości. Ponadto decyzja lokalizacyjna (w pkt 2) ustala wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, stanowiąc, że na etapie projektu budowlanego należy zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W żadnym więc razie nie można na obecnym etapie projektowania inwestycji mówić o naruszeniu art. 64 Konstytucji RP poprzez rzekome nieuzasadnione ograniczenie odwołującym korzystania z ich własności czyli gruntu, na którym planowana jest inwestycja celu publicznego. Do decyzji o lokalizacji celu publicznego zastosowanie ma również art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji nie narusza art. 53 ust. 3 oraz art. art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem określa wszystkie niezbędne wymagania zakreślone ww. przepisami poprzedzone stosowną analizą. Projekt przedmiotowej decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, o czym mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. W części graficznej zaś stosownie do art. 54 ust. 3 ustawy prawidłowo oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.