Wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2014 r., sygn. II SA/Kr 972/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-[...] D. J. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art.. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku W. K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z garażami w poziomie parteru (część parteru) na działce nr [...] obr. [...] przy ul. M. w K. wraz z budową zjazdu z ul. D. dodatkowo na dz. Nr [...] obr. [...]". W uzasadnieniu organ zaznaczył, że wcześniejsza decyzja Prezydenta Miasta z dnia 1 lutego 2012 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. M. wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone w części graficznej, stanowiącej załącznik do analizy. Obszar ten wyznaczono zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 póz. 1588), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Z uwagi na narożnikowe usytuowanie terenu objętego wnioskiem oraz projektowane usytuowanie wjazdów i wejść do budynku - można wyróżnić dwa fronty działki: od strony ul. M. (wejście do budynku) i ul. D. (wejście i wjazd do budynku i wjazd na działkę). Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi ok. 12.0 m od strony ul. M. i ok. 28.5 m od strony ul. D., trzykrotna szerokość frontu działki, dla większej z ww. wartości wynosi zatem ok. 85.5 m Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki tj. 85.5 m wokół działki objętej wnioskiem. Parametry zabudowy określone obecnie w przygotowanym nowym projekcie warunków zabudowy ustalone zostały na podstawie wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej dla obszaru wyznaczonego w opisany powyżej sposób. Odnosząc się do kwestii wyznaczenia linii zabudowy stwierdzić należy, iż wnikliwie przeanalizowano istniejący na danym obszarze układ zabudowy w kontekście występujących linii zabudowy, w wyniku czego stwierdzono, że istniejąca zabudowa tworzy dość regularne linie zabudowy utworzone przez elewacje poszczególnych budynków, zwłaszcza w przypadku budynków tworzących pierzeje ul. M. w obu pierzejach na południe od ul. D. oraz w pierzei zachodniej na północ od ul. D., czy też w przypadku ul. D. po jej północnej stronie na odcinku od ul. M. do ul. S.. Natomiast w przypadku południowej pierzei ul. D., na całym jej odcinku znajdującym się w obszarze analizowanym brak jest wykształconej wyraźnie linii zabudowy, a poszczególne budynki usytuowane w zróżnicowanych odległościach od pasa drogowego, począwszy od usytuowania w granicy z działką drogową (dz. [...], [...]), poprzez ok. 1.0 m od granicy z działką drogową (dz. [...]), ok. 3.5 m (dz. 7[...] i [...]), ok. 5.0 - 6.0 ([...]), aż do odległości ok. 6.0 - 6.5 m (dz. [...] i [...]), Przedmiotowa dz. nr [...] jest to działka narożna usytuowana u zbiegu ul. M. z ul. D.. Budynek znajdujący się na dz. nr [...], który podlegać ma przebudowie, rozbudowie i nadbudowie oddalony jest od granicy z działką drogową ul. M. o ok. 4 m, a od granicy z działka drogową ul. D. o ok. 1 m . Biorąc pod uwagę brak wyznaczonej jednorodnej linii zabudowy w południowej pierzei ul. D. oraz znacznie zróżnicowane usytuowanie poszczególnych budynków względem pasa drogowego tej ulicy (od usytuowania w granicy z działką drogową do odległości ok. 6.5 m, jak również fakt, że planowana inwestycja ma stanowić rozbudowę istniejącego budynku - za najbardziej uzasadnione ze względów przestrzennych uznano kontynuowanie obecnie istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek nr [...] na dz. nr [...], co pozwoli na lepsze wykorzystanie przestrzeni na samej działce oraz da możliwość zaprojektowania budynku o korzystnych proporcjach. Przyjęcie bowiem linii zabudowy w nawiązaniu do usytuowania budynków z działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (nr [...] i [...]), na których budynki usytuowane są w odległości ok. 6.0 m od granicy działki drogowej spowodowałoby konieczność wprowadzenia w projektowanej bryle budynku sztucznego, bardzo głębokiego (na ok. 5 metrów) wycofania części bryły obiektu, co nie byłoby rozwiązaniem korzystnym ze względów przestrzennych i architektonicznych. Po wnikliwy przeanalizowaniu sprawy Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia 8 maja 2013 r., również i ona została uchylona przez SKO w [...]. W trakcie ponownego rozstrzygnięcia sprawy organ stwierdził, że głównym celem wyznaczenia obszaru analizowanego jest zachowanie ładu urbanistycznego. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy więc interpretować szeroko, jako nieruchomość lub jej część położoną w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, określaną dla każdego przypadku osobno. Dla prawidłowego stosowania zasady dobrego sąsiedztwa niezbędne jest ustalenie znaczenia pojęcia "działka sąsiednia" użytego w omawianym przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W doktrynie prawa oraz orzecznictwie pojęcie to występuje w dwóch znaczeniach, a mianowicie znaczeniu wąskim oraz szerokim. Za działki sąsiednie w znaczeniu wąskim uznaje się wyłącznie działki pozostające w fizycznej styczności z działką, której dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla określonego zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast działki sąsiednie w znaczeniu szerokim, to również działki, które nie graniczą bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jednak znajdują się w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy i zakresu inwestycji oraz jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, stwierdzono, iż przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu przysługuje właścicielom dz. nr [...], [...] i [...] obr. [...]. Przymiot strony postępowania nie przysługuje współwłaścicielom działek położonych w dalszej odległości od terenu inwestycji. Z uwagi na brak uregulowania w przepisach szczególnych, strony na etapie ustalania warunków zabudowy są ustalane w oparciu o art. 28 K.p.a. Wyznaczenie zamkniętego zbioru osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu, oznacza jednocześnie, że współwłaścicielom i współużytkownikom wieczystym pozostałych nieruchomości znajdujących się w bliższej lub dalszej odległości od terenu objętego wnioskiem nie przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu. Odnośnie niewyznaczenia miejsc postojowych wyjaśniono, iż żadne przepisy prawa nie określają w sposób szczegółowy ilości miejsc postojowych, które winny być realizowane w ramach projektowanej inwestycji. Kwestię konkretnej liczby miejsc postojowych regulują przepisy § 18.1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uwagi na fakt, że rozporządzenie to nie jest przepisem szczególnym na etapie ustalania warunków zabudowy zawarte w nim przepisy nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygnięć na etapie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji, egzekucja warunku zabezpieczenia odpowiedniej do projektowanej funkcji, liczby miejsc postojowych pozostaje we właściwości organu wydającego pozwolenie na budowę. Ilość miejsc parkingowych winna zatem zostać określona przez wnioskodawcę w dalszym etapie procesu inwestycyjnego, w dostosowaniu do skali i potrzeb zamierzenia inwestycyjnego, którego parametry zostały określone w niniejszej decyzji. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowaniu uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ rozpatrzył również uwagi wniesione przez strony, wyjaśniając przy tym między innymi, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji WZ, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też uznano wszystkie zgłoszone przez strony uwagi i zastrzeżenia za przedwczesne na etapie ustalania warunków zabudowy.