Wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. IV SA/Wa 2035/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści - oddala skargę -

Uzasadnienie

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z [...] lipca 2014 r. - zaskarżonym skargą przez S. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchylił postanowienie z [...] maja 2014 r. odmawiające wymienionemu skarżącemu wydania zaświadczenia o treści żądanej. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że S. T. wniósł o wykreślenie jego danych osobowych z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, a także z Systemu Informacyjnego Schengen. Z dniem 1 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Norma art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach stanowi, że do postępowań administracyjnych, których nie zakończono do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczna, a które zostały wszczęte przed tym dniem na podstawie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach stosuje się przepisy dotychczasowe. Postanowieniem z [...] maja 2014 r. odmówiono wnioskodawcy wydania zaświadczenia o treści żądanej. Wskazano, że wniosek o wykreślenie danych osobowych cudzoziemca z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany lub Systemu Informacyjnego Schengen mógł być rozpoznany przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców tylko w trybie art. 131 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. Jednak po ponownym przeanalizowaniu sprawy, a także odnosząc się do ww przepisów stwierdzono, że art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U z 2013 r., poz. 1650) dotyczy postępowań administracyjnych niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, a nie postępowań zakończonych postanowieniem. Ponadto zgodnie z art. 445 wyżej powołanej ustawy, do postępowania o wykreślenie danych osobowych cudzoziemca z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany lub z Systemu Informacyjnego Schengen stosuje się przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 217 - 220 K.p.a.). Jeżeli organ nie może spełnić żądania strony (nie może wydać zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej), to w myśl art. 219 K.p.a. odmawia wydania zaświadczenia o treści żądanej osobie ubiegającej się o nie osobie; odmowa następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wobec tego wniosek S. T. może być rozpoznany tylko w trybie art. 444, a także art. 445 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Mając na uwadze przedstawione okoliczności należało uchylić postanowienie z [...] maja 2014 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu wydania postanowienia na podstawie prawidłowej podstawy prawnej. S. T. w skardze wniesionej na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2014 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 8, art. 9 i art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i art. 107 § 2-5 K.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie prawne, albowiem niewyjaśniające wykładni prawnej art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, w tym nieokreślające czy organ oparł swoje rozstrzygnięcie na wykładni historycznej art. 158 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach; 2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach przez jego błędną wykładnię, polegającą na niedokonaniu wykładni historycznej uwzględniającej brzmienie analogicznego przepisu przejściowego, tj. art. 158 ust. 1 pkt 4 poprzednio obowiązującej ustawy o cudzoziemcach z 13 czerwca 2003 r., który wyraźnie wskazywał na konieczność stosowania przepisów ustawy nowej do pozostałych postępowań - co podważa stanowisko organu, że taki sam wniosek wynika z treści art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r., która takiego wyraźnego stwierdzenia nie zawiera. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, tym samym podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie z [...] lipca 2014 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie Sądu zaskarżonemu postanowieniu nie można skutecznie zarzucić wskazanych w skardze naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że wniosek skarżącego o wykreślenie danych umieszczonych w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany został wniesiony [...] kwietnia 2014 r. Wówczas uprawnienie do złożenia takiego wniosku dawał cudzoziemcowi art. 131 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach [(Dz. U. z 2011, Nr 264, poz. 1573, ze zm.) - zwana dalej: ustawą z 2003 r.], zgodnie z którym cudzoziemiec może złożyć wniosek o wykreślenie jego danych osobowych zawartych w wykazie lub w Systemie Informacyjnym Schengen, jeżeli zostały tam umieszczone w wyniku błędu; do postępowania w tych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o zaświadczeniach. Z kolei w trakcie rozpoznawania przez organ wniosku i przed wydaniem postanowienia z [...] maja 2014 r., czyli w dniu 1 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach [(Dz. U. z 2013 r., poz. 1650, ze zm.) - zwana dalej: ustawą z 2013 r.]. W art. 444 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zawarto unormowanie, że cudzoziemiec, którego dane zostały umieszczone w wykazie lub Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu, ma prawo złożyć do Szefa Urzędu wniosek o usunięcie danych, jeżeli zostały umieszczone lub są przechowywane z naruszeniem przepisów ustawy; a w art. 445 ustawy z 2014 r. - do postępowania w sprawie wniosku, o którym mowa w art. 444 ust. 1, stosuje się przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednym z przepisów regulujących wydawanie zaświadczeń jest art. 219 K.p.a., który stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z uwagi na zmianę stanu prawnego w czasie toczącego się postępowania, tj. utratę mocy obowiązującej ustawy z 2003 r., a wejście w życie ustawy z 2013 r., organ rozpoznający sprawę musiał rozważyć, na podstawie których przepisów będzie kontynuował postępowanie, w konsekwencji wyda rozstrzygnięcie. I tak przy wydaniu postanowienia z [...] maja 2014 r. zastosowano art. 131 w zw. z art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2003 r. Natomiast już w zaskarżonym postanowieniu uznano, że wniosek skarżącego winien być rozpoznany w trybie art. 444, a także i art. 445 ustawy z 2013r. Stanowisko to podziela również Sąd kontrolujący zaskarżone postanowienie. Zaś w sytuacji, kiedy organ rozpoznający środek zaskarżenia uznaje, że zaskarżony akt został wydany w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyla ten akt, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2369/11, publ. Lex nr 1337346) podkreślił, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ w pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oznacza to, że i uchylenie postanowienia z [...] maja 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było prawidłowe. W kontekście treści skargi należy jeszcze podkreślić, że: - po pierwsze, do postępowania w sprawie wniosku, o którym mowa w art. 444 ust. 1, stosuje się przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami działu VII K.p.a. postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle (np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania lub braku interesu prawnego wnioskodawcy), 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Dwa z ostatnich rodzajów rozstrzygnięć podejmowane są, zgodnie z art. 219 K.p.a., w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Z powyższego wynika, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje złożenia zażalenia na każde postanowienie. Zażalenie przysługuje tylko na postanowienia wskazane w ustawie (art. 141 § 1 K.p.a.) i do takich postanowień należy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej. Nie jest więc postanowieniem określanym mianem postanowienia kończącego postępowanie, do których zalicza się postanowienie o niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) czy o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) (art. 134 i art. 127 § 3 K.p.a.) i postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, do których w szczególności zalicza się postanowienia organu współdziałającego z organem załatwiającym sprawę w drodze decyzji (art. 106 K.p.a.), jednak tylko w tym przypadku, gdy treściowo przyjmują postać uzgodnienia (G. Łaszczyca, Postanowienia administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 612). Forma postanowienia, na które przysługuje zażalenie, jak w przypadku postanowień o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, ma na celu umożliwienie wnioskodawcy przeprowadzenie kontroli administracyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym (postanowienie SN z 26.03.1997 r., sygn. akt III RN 9/97, publ. OSNAP, nr 20, poz. 395). Innymi słowy, postępowanie w sprawie zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, ze względu na jedną z prawnych form działania administracji, do której się odnosi oraz ze względu na organy je stosujące (postanowienie NSA z 8.07.2008 r., sygn. akt I OW 38/08, publ. Lex nr 494257). Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń toczy się przed organami administracji publicznej. Postępowanie to nie kończy się jednak wydaniem decyzji stosowania prawa, konkretyzującym normy prawa materialnego w odniesieniu do oznaczonego adresata w konkretnej sprawie, lecz wydaniem osobie zainteresowanej zaświadczenia. Mając na względzie poczynione rozważania, należy przejść na grunt regulacji art. 513 ustawy z 2013 r. Otóż zgodnie z przywołanym przepisem przejściowym ustawy z 2013 r., do postępowań administracyjnych, których nie zakończono do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, a które zostały wszczęte przed tym dniem na podstawie: 1) ustaw zmienianych w niniejszej ustawie, 2) ustawy, o której mowa w art. 521, 3) ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133 i Nr 291, poz. 1707) - stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosowanie przepisów dotychczasowym jest więc dopuszczalne tylko i wyłącznie w sprawach, które kończą się wydaniem decyzji, czyli w ogólnym postępowaniu administracyjnym określonym w art. 1 pkt 1 K.p.a., którego celem bezpośrednim jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Zatem bez wątpienia do tego rodzaju postępowań nie można zaliczyć postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń. Wobec niemożności objęcia postępowania w sprawie wydawania zaświadczenia dyspozycją przepisu przejściowego - art. 513 ustawy z 2013 r., a z kolei opierając się na ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 K.p.a., zasadzie praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, czyli na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania aktu administracyjnego, uprawnione było wskazanie do zastosowania w sprawie przepisów ustawy z 2013 r. Zastosowanie ustawy z 2013 r. nie powoduje żadnych niekorzystnych zmian z punktu widzenia skarżącego. Zarówno na gruncie ustawy z 2013 r., jak i na gruncie ustawy z 2003 r. cudzoziemiec ma (miał) prawo wystąpienia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z tego rodzaju wnioskiem co wystąpił skarżący (odpowiednio: art. 444 ust. 1 pkt 3, art. 131 ust. 1 pkt 3); do postępowania w takiej sprawie stosuje się (stosowało się) przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego o zaświadczeniach (odpowiednio: art. 445, art. 131 ust. 4). Jedynie tylko na gruncie ustawy z 2013 r. można wnioskować o usunięcie z wykazu danych umieszczonych czy przechowywanych z naruszeniem przepisów ustawy (art. 444 ust. 1 pkt 3), natomiast na gruncie ustawy z 2003 r. można było wnioskować o wykreślenie z wykazu danych umieszczonych w nim w wyniku błędu (art. 131 ust. 1 pkt 3); - po drugie zgodnie z art. 158 ust. 1 ustawy z 2003 r. do postępowań administracyjnych wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, które nie zostały zakończone do tego dnia decyzją ostateczną, stosuje się: 1) w sprawach wiz, do zakończenia postępowania w drugiej instancji - przepisy dotychczasowe; 2) w sprawach zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony i zezwoleń na osiedlenie się - przepisy niniejszej ustawy; 3) w sprawach o zobowiązanie cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o wydalenie i w sprawach kar dla przewoźników - przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem art. 138 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 4) w pozostałych postępowaniach - przepisy niniejszej ustawy. Z przytoczonego brzmienia przepisu przejściowego ustawy z 2003 r. nie można wyprowadzić tezy, że regulacja punktu 4 ust. 1 obejmowała postępowania zakończone postanowieniem. Dowodzi temu jego początkowe brzmienie wskazujące, że przedmiotowy przepis obejmował swoim zakresem postępowania administracyjne, które kończyły się decyzją ostateczną, czyli tak jak norma art. 513 ust. 1 ustawy z 2013r. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.